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De volta e às voltas com a legitimidade das instituições europeias

Quem se der ao trabalho de ler, ouvir e pensar sobre a União Europeia encontrará certamente – e mais cedo do que mais tarde – alguém a clamar com a certeza dos justos, que a União é uma construção que falhará pois não tem legitimidade para fazer o que faz. Será assim?

 Antes de mais, será útil definirmos do que falamos quando falamos em legitimidade, já que não faltam ideias, teses, explicações ou debates sobre o conceito. Não sendo este o lugar para uma longa resenha cientifica nem ser esse o objectivo destas linhas, limito-me a dizer o óbvio: legitimidade é a percepção aceite pela maioria que alguém ou alguma instituição pode tomar decisões que obedecemos mesmo quando não concordamos com a decisão concreta que foi tomada. Na minha infância, os meus pais tinham legitimidade para me mandarem para a cama mesmo quando eu queria ficar acordado; na minha vida profissional, o Estado tem legitimidade para cobrar impostos sobre o meu trabalho mesmo quando eu tenha dúvidas sobre a sua eficácia em utiliza-los; etc.

 Assim sendo, onde está a fonte de legitimidade da União Europeia? Porque é que obedecemos às regras e à decisões da União mesmo quando discordamos? Para responder, devemos olhar para o papel e a organização das principais instituições da União Europeia: o Parlamento Europeu; o Conselho e a Comissão Europeia.

 Antes convém lembrar que a União é uma organização internacional peculiar, pois tem poderes e instituições únicas. Nomeadamente, a União é a única organização internacional que tem um Parlamento (o Parlamento Europeu) eleito directamente pelos cidadãos e que tem um órgão executivo (a Comissão Europeia) que é formalmente independente dos Estados membros. É também uma organização complexa pois tem poderes para impor legislação mesmo contra a vontade de alguns dos seus membros, o que obriga a uma arquitetura institucional inovadora para garantir que todos os Estados – grandes e pequenos; marítimos e continentais; ricos e menos ricos, etc. – tenham capacidade de influenciar o resultado final.

 Se olharmos para a composição e poderes de cada uma das instituições, veremos que estes estão intimamente ligados à fonte da respectiva legitimidade. Assim:

 – O Conselho, composto pelos representantes dos Estados membros, é o principal órgão de decisão da União Europeia e vai buscar a sua legitimidade à fonte mais tradicional das Relações Internacionais e fonte de legitimidade de todas as organizações internacionais existentes: os Estados. Ou seja, não reconhecer a legitimidade do Conselho é não reconhecer a legitimidade de toda e qualquer organização internacional existente.

 – O Parlamento Europeu, composto por representantes eleitos dos cidadão europeus, é uma inovação democrática da União Europeia, pois nenhuma outra organização internacional permite uma representação direta dos cidadãos. Tratando-se de um Parlamento eleito mas relativamente novo, o PE tem vindo a conquistar o seu papel de co-decisor e, com o passar dos anos, tem se tornado cada vez mais poderoso. Como é óbvio, o Parlamento Europeu vai buscar a sua legitimidade ao voto direto, universal, secreto e periódico das pessoas que representa e negá-la é negar a legitimidade das escolhas democráticas.

 – A Comissão Europeia é, de todas as instituições da União, a mais original pois é a única que pode dar inicio a legislação que, se aprovada pelo Conselho e pelo Parlamento, transforma-se em lei comunitária. Note-se que a Comissão não decide nada mas nada se inicia sem a Comissão o fazer e, outras das originalidades da União Europeia, a Comissão é completamente independente dos Estados e estes não podem obriga-la a iniciar – ou suspender – uma proposta de legislação.  De onde vem a legitimidade da Comissão para iniciar a seu bel-prazer a legislação que poderá, se aprovada, vincular os Estados e os cidadãos? A resposta encontra-se nos Tratados europeus. Ou seja, os Estados concordaram em criar legislação internacional que atribui à Comissão o direito de iniciar legislação e garante a sua independência. Por outras palavras, a legitimidade da Comissão está na lei, a mesma fonte da legitimidade do Banco de Portugal ou outra qualquer organização nacional independente.

 Se a questão da legitimidade passada e presente das instituições está formalmente resolvida, podemos colocar a questão da legitimidade futura do Conselho e da Comissão, pois se formalmente nada se alterou, a prática percebida do processo de tomada de decisão tem vindo a modificar-se de forma substantiva. Por um lado, o papel predominante de alguns Estados em detrimento dos outros e a crescente submissão da Comissão em relação ao Conselho pode levantar sérias e importantes questões sobre a legitimidade do processo de decisão e, portanto, das instituições e da União.

 A questão da legitimidade das instituições é recorrente no debate da União e ainda bem que assim é. Sem legitimidade não há sistema político e administrativo que sobrevivam numa sociedade livre e democrática e embora a arquitectura institucional da União tenha resolvido de forma imaginativa a dificuldade de reunir numa organização original um conjunto cada vez maior de Estados, as recentes práticas podem vir a enfraquecer o edifício que levou tantos anos a construir e que é uma das mais interessantes construções institucionais humanas que há memória, responsável por ajudar a manter a paz e a prosperidade no continente por mais de 50 anos.

 Esperemos que as dúvidas na prática e funcionamento sejam passageiras.

Bernardo Ivo Cruz

 


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